Le plan de Bruxelles pour démanteler des pans entiers du droit national

Faisant écho aux demandes répétées du plus puissant lobby européen – l’ERT (la « table ronde des industriels ») – la présidente de la Commission européenne a annoncé dans son discours du 11 février 2026 devant le Parlement européen qu’elle allait sévir contre les lois nationales « inutilement complexes » qui entravent l’activité économique des entreprises européennes. Ce discours s’inscrit dans une longue série de communications, mais aussi d’initiatives législatives faisant partie du nouvel agenda de dérégulation tous azimuts de la Commission, débuté en 2024 : déréguler au nom de la compétitivité vis-à-vis des États-Unis et de la Chine, mais aussi au nom de l’achèvement du « marché unique ». Et déréguler, cela signifie démanteler des réglementations existantes.

En ce qui concerne le droit européen, les institutions européennes ont toute compétence pour modifier, supprimer, détricoter les réglementations qu’elles ont mises en place par le passé – et elles ne s’en privent pas. Ainsi, la Commission européenne a annoncé un nombre record de « paquets Omnibus », c’est-à-dire des paquets législatifs visant à supprimer, alléger, assouplir des pans entiers de réglementations dans tous les domaines : numérique, défense, agriculture, environnement, chimie, finance…

Derrière ce terme abscons d’« omnibus » se cachent des mesures très concrètes, comme la remise en cause du « RGPD », c’est-à-dire du texte protégeant nos données personnelles, pour permettre une meilleure exploitation de ces dernières pour entraîner les bases et moteurs d’intelligence artificielle. En matière de protection du climat, Von der Leyen II démantèle le travail de Von der Leyen I avec le détricotage du Pacte Vert (le fameux Green Deal européen).

Big bang du marché unique : Acte II

Le volume de textes annoncé est absolument inédit et dépasse sans doute, tant en quantité qu’en qualité, les 300 directives nécessaires à la création du marché unique entre 1986 et 1993. Nous assistons donc à un deuxième big bang du marché unique européen, quarante ans après le premier. La perspective de ne plus avoir à influencer qu’une seule capitale, Bruxelles, à la place de 12 autres pour l’édiction de normes communes aux 12 États membres avait attiré des milliers de lobbyistes dans la ville à la fin des années 1980. 40 ans plus tard, ils sont près de 30 000.

Certains à Bruxelles décrivent actuellement une ambiance de décomplexion totale de la Commission vis-à-vis des lobbys et une atmosphère de « tout est permis ». Désormais, ce ne sont plus les lobbys qui sollicitent la Commission. C’est la Commission elle-même qui leur demande directement quelles mesures ils souhaitent voir adoptées ou supprimées. Une sorte de Noël du patronat permanent.

Le volume de normes européennes constitue en lui-même une remise en cause du pouvoir des parlements nationaux. Dès lors qu’un domaine est encadré par un texte européen, un Parlement national ne peut plus proposer une alternative. Chaque texte européen est donc une occasion de moins pour un Parlement d’exercer son pouvoir. Autrement dit, les choix législatifs alternatifs que les parlements nationaux auraient pu faire disparaissent avant même d’exister.

Nous le disions, déréguler, c’est démanteler des réglementations existantes. Concernant le droit européen, la Commission européenne s’y attèle. Mais il ne faudrait pas que ce qui a été supprimé au niveau européen réapparaisse au niveau national. Le droit, ou plutôt le service juridique de la Commission européenne est son meilleur allié pour éviter ce qui apparaîtrait à ses yeux comme un drame.

Les clauses d’harmonisation maximale : le nouvel outil de fédéralisation furtive du droit européen

Pour se prémunir d’un tel risque, la Commission a donc introduit dans différents textes européens des « clauses d’harmonisation maximale ». Concrètement, une clause d’harmonisation maximale signifie que pour un domaine donné, par exemple la réglementation de l’intelligence artificielle, un État ne peut plus aller au-delà du texte européen. Il ne peut ajouter ni protection supplémentaire pour les citoyens ni contrainte supplémentaire pour les entreprises. Dit autrement, c’est une « clause de fédéralisation » faisant d’un texte donné, un domaine réservé de l’Union européenne avec interdiction pour les États de légiférer sur ce périmètre.

Le but annoncé de ces clauses est de « lutter » contre ce que certains appellent la « surtransposition », c’est-à-dire le fait d’aller plus loin que ce que prévoit un texte européen. Or, nous avons déjà vu dans un article précédent (« Le marché unique : une success story européenne de destruction du progrès social ») que la notion de « surtransposition » est trompeuse. Elle suggère un excès bureaucratique des États. En réalité, elle désigne le plus souvent l’ajout de protections supplémentaires par les parlements nationaux pour compenser les insuffisances du droit européen (qui, par définition, n’est que l’expression du plus petit dénominateur commun entre 27 États membres).

Un exemple très concret est le Paquet « Omnibus Durabilité I » qui introduit un nouvel article 4 dans la directive relative au devoir de vigilance des multinationales interdisant formellement la surtransposition de la directive. La France, qui avait déjà transposé la directive en y ajoutant une sanction pénale (2 ans de prison pour non-désignation du certificateur), devra impérativement supprimer cette surtransposition.

La rhétorique de la Commission est donc rodée, elle requalifie l’exercice légitime par un Parlement national de sa souveraineté et l’accomplissement de sa mission de « surtransposition » « fragmentant le marché unique ». La protection du consommateur, du travailleur, du citoyen ou de l’environnement est donc perçue comme une barrière et une entrave à la libre circulation des biens, des services et des capitaux.

La révision constitutionnelle invisible : le changement de nature progressif des directives

Prenons un peu de recul sur les directives. Initialement, celles-ci ne devaient pas permettre autre chose que la mise en place du « Marché Commun » prévu par le traité de Rome. Le très européiste Maurice Lagrange, ancien avocat général à la Cour de justice des communautés européennes (CJCE), exprimait déjà des doutes en 1972. Dans les colonnes du Monde, il questionnait la possibilité même pour les Communautés européennes d’adopter des directives au-delà de la période de transition, c’est-à-dire de la période de mise en place du « Marché commun ».

Qui plus est, ces « directives » portaient bien leur nom : elles n’étaient pas encore réellement des lois européennes, mais donnaient de grandes orientations pour un secteur donné que les États (« les Six ») étaient invités à prendre. Les lois nationales pouvaient même être contraires à ces dernières, puisque la primauté du droit européen ne figurait pas dans le traité de Rome. Il faudra attendre une décision de 1964 pour que la Cour de Luxembourg « découvre » ce principe (dans un arrêt très célèbre « Costa c. Enel ») et 1989 pour que le Conseil d’État le reconnaisse (dans un autre arrêt non moins célèbre « Nicolo ») (1).

Jusqu’à la fin des années 1990, c’est-à-dire pendant près de 40 ans de construction européenne, la France sera systématiquement en retard et hors délai pour la transposition des directives européennes. Elle en laissera moisir certaines pendant des années avant de se décider, sous le coup de plusieurs condamnations par la Cour de Luxembourg, de les intégrer dans son droit. Les directives étaient donc traitées avec peu de considérations. Ces dernières étaient d’ailleurs peu nombreuses jusqu’au fameux premier big bang de 1986.

Mais en parallèle, la jurisprudence de la CJUE va renforcer le caractère contraignant des directives et limiter de plus en plus la capacité (et donc la souveraineté) des États de s’en éloigner, à tel point qu’aujourd’hui, le moindre écart entre la directive et sa transposition nationale est passible de poursuites. Entre-temps et jusqu’à la dissolution de l’Assemblée nationale en juin 2024, la France était devenue l’un des pays les plus réactifs et rapides pour la transposition des directives.

En quelques décennies, les directives sont devenues de véritables lois européennes, mais sur lesquelles les parlements nationaux étaient autorisés à rajouter des dispositions (mais jamais à en retrancher). Avec les clauses d’harmonisation maximale, les directives deviennent des lois fédérales. Le changement de nature des directives est un changement de nature constitutionnelle qui ne dit pas son nom.

Le recours systématique aux règlements : la nouvelle doctrine de la Commission

Ce verrouillage des directives ne suffit manifestement pas à la Commission ; elle a par ailleurs annoncé de manière extrêmement claire un changement de doctrine dans leur utilisation. Jusqu’à présent, les directives étaient la règle et les règlements l’exception. C’est désormais terminé : les règlements deviennent la règle et les directives l’exception. C’est-à-dire que, dès qu’elle le pourra (si un consensus politique au Conseil de l’UE le permet), elle recourra systématiquement aux règlements.

Pour mémoire, les « règlements », à la différence des directives, sont directement applicables dans les États membres sans qu’une transposition par un texte national soit nécessaire. Un règlement n’est ni plus ni moins qu’une loi européenne ; il était d’ailleurs question de les appeler comme tel dans le projet de Constitution européenne rejeté par les Français en 2005. Cette requalification avait le mérite de la clarté.

Les règlements ont donc l’avantage pour la Commission d’éviter tout passage par l’échelon national (que ce soit par un parlement national ou un exécutif transposant par décret ou arrêté). Là aussi, l’idée est ouvertement d’éviter toute divergence dans la transposition du texte, donc tout « risque de fragmentation » du marché unique.

Certaines directives seront converties en règlements, ce qui veut dire que les États vont devoir supprimer de leurs codes nationaux des textes qu’ils avaient transposés. On parle de « transpositions négatives », des lois qui suppriment des lois, des lois d’abrogation.

Cette tendance n’est pas nouvelle et ne fait qu’être officialisée. Le Sénat, dans un rapport du 4 décembre 2024 intitulé « Dérive normative de l’Union européenne », dénonçait déjà cette pratique.

Rendre obsolète le droit national : la stratégie du « 28^e régime »

Il manque encore une pièce maîtresse à cet exposé : le « 28e régime » dont nous avions déjà parlé dans un précédent article intitulé « Un super État virtuel pour les multinationales : le nouveau projet fou de Bruxelles », dont la Commission a présenté le 16 mars dernier une première version du texte.

Le 28^e régime vise un régime de droit des affaires européen parallèle et optionnel à celui des États membres (qui a d’ailleurs déjà fait l’objet d’harmonisations européennes). 28^e, car il s’ajouterait aux 27 autres régimes nationaux. Il s’agirait donc d’un droit des affaires concurrent des droits nationaux et même du droit européen déjà existant. Ce droit serait optionnel, c’est-à-dire que les entreprises européennes pourraient l’adopter si elles le souhaitent, à la place de leur droit national.

Cette optionnalité qui vise en apparence à ne pas remettre en cause la souveraineté nationale, le fait en réalité de manière frontale, mais originale, non pas en remplaçant le droit national, mais en le rendant obsolète. Un droit qui n’est pas utilisé est un droit mort.

Rappelons que cela n’existe nulle part ailleurs dans le monde. Le droit fédéral américain n’est pas optionnel ; il s’applique à toutes les entreprises américaines qu’elles le veuillent ou non. L’Union européenne est donc plus ou moins en train de créer un 28^e État membre fictif, un droit sans territoire, dont l’attractivité sera réglementaire et peut-être demain fiscale et sociale. La concurrence entre 27 États n’était manifestement pas suffisante, il fallait en inventer un nouveau pour accroître la pression sur ces derniers. L’impératif de compétitivité poussera les États à s’aligner sur ce 28^e État pour garder leur droit national attractif et donc en vie. La logique du nivellement par le bas va pouvoir continuer. Une nouvelle concurrence déloyale créée de toutes pièces. Une nouvelle zone de dumping. L’obsolescence ou l’alignement spontané.

Le service juridique de la Commission se surpasse : les clauses d’interdictions des pratiques nationales

Mais lorsque nous présentions le 28^e régime lors de notre précédent article, le projet de texte n’avait pas été publié. C’est maintenant chose faite et nous en avons pris connaissance. Il s’avère que l’optionnalité du 28^e régime n’est pas la seule « innovation juridique » affectant la souveraineté des États membres. Il y en a une autre : la clause « d’interdiction de certaines pratiques nationales ».

Là aussi, une telle clause n’existe pas dans le droit américain. Elle figure à l’article 103 du projet de texte et liste un certain nombre de « pratiques » que les États n’ont pas le droit de faire à l’encontre des entreprises ayant adopté ce 28^e régime.

Pour faire court, les États n’ont pas le droit d’imposer à une entreprise ayant adopté ce statut de se voir imposer par le pays dans lequel elle exerce une activité (et qui est différent de son siège social) : l’ouverture d’un compte en banque, la présence d’un représentant physique sur le territoire et surtout le refus d’une aide publique au seul motif que l’entreprise ne dispose pas d’établissement sur le territoire du pays où il sollicite une subvention. En pratique, cela revient à interdire les clauses de territorialité et les clauses de non-délocalisation qui peuvent exister dans les dispositifs d’aides publiques ou dans la conditionnalité imposée aux investisseurs étrangers lorsqu’ils rachètent une entreprise stratégique. Le fléchage territorial est pourtant la base de toute politique industrielle nationale.

Cela signifie par exemple qu’une entreprise multinationale américaine implantée en Pologne et ayant opté pour le 28^e régime pourra bénéficier d’une aide d’État française sans que ne puisse lui être opposée son absence d’activité sur le territoire national. En cas de refus, elle pourra porter plainte pour discrimination devant la Cour de justice de l’Union européenne et obtenir la condamnation de la France à lui verser l’aide. Les pays distribuant le plus d’aides d’État deviendront donc des distributeurs d’aides pour des entreprises concurrentes de celles implantées sur leur territoire.

À « l’optionnalité » de ce régime, il faut ajouter désormais une liste de « pratiques » interdites aux États membres, cette interdiction n’étant, elle, pas optionnelle. Pourtant, ces « pratiques » ont le plus souvent une justification valable. Exiger la présence d’un compte bancaire sur le territoire peut permettre une meilleure traçabilité de l’activité, limiter le risque de blanchiment et permettre le cas échéant une saisie plus facile des avoirs en cas de faillite. Il est plus facile pour un consommateur d’obtenir réparation auprès d’une entreprise si celle-ci a des comptes, des personnes et un bureau en France plutôt que de tenter d’aller chercher réparation en Roumanie, en Bulgarie ou en Slovaquie.

Nul doute que cette liste de pratiques nationales interdites ne sera pas la dernière. Les traités européens ne sont d’ailleurs pas autre chose qu’une liste de politiques interdites : interdiction de faire du protectionnisme, interdiction de faire des déficits supérieurs à 3 % du PIB, interdiction d’avoir des services publics sous forme de monopole d’État, interdiction de refuser certains biens ou services sur le territoire national si ceux-ci ont obtenu un agrément dans un autre État membre, fût-il laxiste dans ses contrôles, etc.

Le droit européen ne se contente plus de réécrire le droit national, il entend désormais le gommer

Le cumul de ces innovations juridiques (volume considérable de normes de dérégulation, recours systématique aux règlements, clauses d’harmonisation maximale, régime de droit optionnel et concurrent et listes de pratiques nationales interdites) forme un système. Un système non plus seulement de contournement des parlements nationaux, mais de suppression de pans entiers du droit national.

Bien sûr, tout le droit national ne sera pas supprimé, mais celui qui sera jugé par les institutions européennes comme entravant la libre circulation des biens, des services et des capitaux, c’est-à-dire le plus souvent des dispositions de protection du consommateur, du citoyen, du travailleur, le sera très probablement. Cela prendra le temps que ça prendra, et bien que nul ne puisse prédire l’avenir, il y a de bonnes raisons de penser que la Commission systématisera le recours à ces outils juridiques.

La Commission, parfois avec l’aide du Conseil de l’UE, parfois sans, a usé et abusé de son pouvoir d’harmoniser les droits nationaux ; elle a usé et abusé de son droit de poursuivre les États dont le droit national n’était pas jugé conforme au droit européen ; elle a usé et abusé de son droit de véto et de regard sur les réglementations nationales en matière de services, et a régulièrement agi sans mandat des États membres ou en l’excédant, et parfois même en violation des traités.

Peut-on donc faire confiance aux institutions européennes pour avoir un recours limité et circonstancié à ces nouveaux outils ? L’histoire de la construction européenne témoigne d’une logique jusqu’au-boutiste et ne plaide pas en ce sens. Chaque nouvelle innovation juridique permettant de contourner ou remplacer les Parlements nationaux et réduire les souverainetés nationales a systématiquement été déployé massivement.

Nous allons donc très probablement vers un plan de démantèlement d'une partie du droit national étalonné sur plusieurs années. La procédure de semestre européen qui donne à la Commission et au Conseil le pouvoir d’imposer des réformes économiques aux États en déficit pourra donner un coup d’accélérateur décisif à cet agenda de dérégulation.

Un changement de traité sans nouveau traité

L’une des propriétés les plus spectaculaires de l’Union européenne est d’avoir réussi à mettre en place toute une architecture institutionnelle de contournement des souverainetés populaires et des parlements nationaux sans soulever la moindre opposition sérieuse à chaque fois qu’elle posait les briques les plus déterminantes pour la stabilité et l’existence de cet édifice. Ainsi, l’histoire de la construction européenne est jalonnée de plusieurs révolutions juridiques et politiques peu commentées, peu médiatisées et peu contestées. Ces révolutions portent toujours le masque de la technicité, de la juridicité et de la nécessité. Cette nouvelle doctrine de la Commission n’y fait pas exception. D’autres l’ont précédée.

La primauté du droit européen sur le droit national, le semestre européen, la libéralisation et la mise en concurrence forcée de nos services publics tels qu’EDF et SNCF, sont autant d’entorses à nos traditions nationales et, plus grave encore, aux standards élémentaires de la démocratie, et ont été adoptées sans vote de notre Parlement et sans révision constitutionnelle. Pourtant, en substance, il s’agit bien là de changements de nature constitutionnelle tant ils bouleversent l’équilibre de nos pouvoirs publics. Mais aucun débat, aucun vote, aucun référendum...

La bascule est donc totale. L’échelon national est désormais traité dans les discours, mais aussi dans les actes comme l’échelon non légitime. Alors que le « principe de subsidiarité » intégré dans le traité de Maastricht sanctuarisait – en théorie – l’échelon national comme l’échelon pertinent, sauf si une même politique menée au niveau européen était prouvée comme plus efficace, aujourd’hui, nous sommes face à un principe de subsidiarité inversé. Les États membres doivent prouver qu’adopter une loi au niveau national est justifié et légitime et que ce n’est pas aux institutions européennes de s’en saisir.

Sans refaire toute l’histoire de la construction européenne, on peut constater qu’elle n’a pas dévié de sa trajectoire initiale qui est d’être une forme d’anti-parlementarisme extrêmement sophistiquée avec la mise en place d’une organisation institutionnelle et d’outils juridiques aboutissant à contourner systématiquement les Parlements nationaux et à les vider de leur substance. Nous n’étions pas démocratie, nous ne sommes désormais même plus en régime de représentation.

Notes

(1) La Cour de cassation avait déjà reconnu la primauté du droit européen sur les lois nationales en 1975 dans un arrêt « Jacques Vabres » mais seulement pour les affaires individuelles dans le cadre de contentieux portés devant le juge judiciaire.

Photo d'ouverture : Stéphane Séjourné, Commissaire européen chargé du marché intérieur et des services, 21 mai 2025, EC - Audiovisual Service (Producer : CE, Service audiovisuel, Photographer : Lukasz Kobus. Copyright European Union, 2025)

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