Élargissement : l’UE veut créer une mini-mondialisation au sein de ses frontières

Le Monténégro, l'Albanie, la Moldavie et l'Ukraine ont toutes les chances d’adhérer à l’Union européenne d’ici 2030 ou à minima de conclure les négociations d’adhésion d’ici cette date. C’est ce qui ressort de la communication très attendue de la Commission européenne du 4 novembre 2025 (« 2025 Communication on EU enlargement policy »). Pour les autres États candidats : Serbie, Bosnie-Herzégovine, Macédoine du Nord, Géorgie, Kosovo et Turquie, les choses sont plus compliquées, chacun pour des raisons très différentes. Pour le reste de cet article, « l’élargissement » fera référence aux 4 États susmentionnés et dont l’adhésion est, sauf accident majeur, relativement acquise.

Tout le monde semble avoir une bonne raison de pousser à cet élargissement : l’Allemagne pour élargir son hinterland et encore abaisser les coûts de production de ses voitures dans un contexte de perte de compétitivité de son industrie ; la France pour les mêmes raisons car au service de ses multinationales (ses « champions nationaux ») ; la Commission pour sécuriser la sphère d’influence de l’UE dans ces pays au détriment de celle de la Russie et éventuellement de la Chine, etc.

Et puis, surtout, comme ce fut déjà le cas avec les précédents élargissements vers l’Europe centrale et l’Europe de l’Est : élargir le champ du marché unique, c’est élargir les possibilités de localisation de chaînes de valeur dans des pays à bas coûts pour les multinationales européennes.

Un élargissement sponsorisé par les grandes fédérations patronales

Les suspects habituels sont unanimes : qu'il s'agisse de la Table ronde des industriels (ERT), de BusinessEurope ou encore d'Eurochambres, ces trois grandes et puissantes fédérations patronales soutiennent avec enthousiasme cet élargissement. Toutes ont produit leur propre rapport sur le sujet, et Eurochambres a même déjà eu au moins une réunion avec la commissaire européenne à l’élargissement, Marta Kos.

Ce qui ressort de ces différents rapports « patronaux », c’est que l’adhésion importe peu du moment que le chemin vers celle-ci permet de rendre ces pays « business friendly », c’est-à-dire offrant des environnements réglementaires favorables aux intérêts financiers.

Les critères d’adhésion à l’Union européenne : devenir un État néolibéral

En effet, l’adhésion à l’Union européenne est fortement conditionnée au respect de critères de trois ordres : politique, économique, juridique/institutionnel.

S’agissant des critères politiques, le pays candidat doit disposer d’institutions stables garantissant la démocratie. De plus, les droits fondamentaux ainsi que le droit des minorités doivent y être respectés. On retrouve l’idée sous-jacente de la mission civilisatrice de l’Union européenne censée faire rayonner sur les anciennes républiques soviétiques la « démocratie européenne » qui consiste, rappelons-le, en un ensemble de transferts de souverainetés vers diverses institutions situées à Strasbourg, Bruxelles, Luxembourg ou encore Francfort. En vertu de ces critères, « l’État de droit » doit être garanti pour permettre les recours contre les lois, décrets ou normes émanant de cet État et qui seraient contraires au droit européen. La corruption qui nuit à la bonne allocation des marchés publics doit quant à elle être purgée.

Tout ceci n’est évidemment pas mauvais en soi, mais l’on ne peut qu’être sceptique envers toutes les démarches de démocratisation à marche forcée. Cela fait en effet penser à la logique de « nation building » (la « construction de nations ») chère aux Américains, qui pensaient que l’on pouvait imposer la forme d’État-nation et la démocratie à tous les peuples et à tous les territoires sans considération de leur culture ou maturité politique.

Les critères économiques consistent pour les États candidats à se doter d’une économie de marché viable et à avoir la capacité de faire face à la concurrence et aux forces du marché à l’intérieur de l’UE. On pourrait parler de « market building » (construction de marchés). L’État candidat doit se doter d’institutions garantissant le libéralisme, c’est-à-dire la liberté de circulation des biens, des capitaux, des services, la protection de la propriété intellectuelle, ainsi qu'un droit de la concurrence.

Enfin, avec les critères juridiques et institutionnels, les États candidats doivent intégrer dans leur droit national ce qu’on appelle « l’acquis communautaire », c’est-à-dire l’ensemble des lois européennes, les directives et règlements, et accepter les objectifs de l’Union, dont l’Union économique et monétaire (sans obligation immédiate d’adopter l’euro).

En d’autres termes, il s’agit de préparer les États à leur future soumission aux traités européens, les discipliner et les faire rentrer dans le rang néolibéral avant leur adhésion, pour éviter « tout cirque souverainiste ».

Une nouvelle condition : l’interdiction de la neutralité

Il convient de préciser qu’un nouveau critère non prévu par les textes, mais extrêmement clair et explicite a été ajouté : celui de l’alignement total en matière de politique étrangère. Les États doivent être prêts à voter les paquets de sanctions contre la Russie. Ce non-alignement en matière de politique étrangère explique aujourd’hui que l’adhésion de la Serbie soit très largement hypothéquée, cette dernière étant encore largement dépendante du gaz russe et critique de l’OTAN (en référence aux bombardements que celle-ci a reçus par l’alliance atlantique dans les années 1990).

Toutefois, les multinationales ont bien compris qu’étendre l’Union européenne, c’est d’abord étendre un marché, et que le plus important est de sécuriser chaque pas vers le libéralisme de ces pays candidats. Une approche inédite a donc été proposée pour inciter fortement les États à maintenir des politiques libérales, même s’ils ne devaient pas devenir membres de l’Union européenne pour une raison ou pour une autre.

L’approche graduée : sécuriser les acquis libéraux

Il s'agit de l’approche graduée : les pays candidats peuvent accéder par blocs à certaines politiques ou programmes de l’UE (marché intérieur, Erasmus, Horizon, fonds européens, union énergétique, roaming, etc.) avant de devenir membres à part entière, chaque avancée étant conditionnée au respect continu des critères (État de droit, réformes économiques). En cas de recul démocratique, les bénéfices peuvent être suspendus ou retirés, ce qui n’est quasiment pas possible une fois l’adhésion acquise. La conditionnalité est donc renforcée. Cette approche fait beaucoup penser à celle du FMI et de ses programmes structurels : une aide ou un soutien n’est accordé au pays que s’il se convertit au néolibéralisme (ouverture de ses frontières commerciales, du capital de ses entreprises, etc.).

Cette approche, proposée par BusinessEurope et Eurochambres, a été reprise par de nombreux think tanks (ex. : l’Institut Jacques Delors) et est désormais officiellement reprise par la Commission européenne. Celle-ci permettrait ainsi de faire progresser la liberté de circulation des biens, des capitaux et des services dans des pays où l’adhésion est loin d’être acquise : en Bosnie-Herzégovine, en Macédoine du Nord, en Serbie, au Kosovo et même en Turquie. Bruxelles trouverait dommage que sous prétexte qu’un État ne respecte pas la liberté de la presse ou les élections, la porte d’entrée au club européen lui soit fermée et que celui-ci renonce à tout effort pour rendre son pays attractif pour les investissements étrangers...

Il ne faut donc pas s’y tromper malgré toute la rhétorique géopolitique entourant cet élargissement : un élargissement a d’abord des conséquences économiques, et en ce qui concerne la France, elles sont considérables.

Donner plus et recevoir moins – un deal perdant-perdant pour la France

La question de l’impact sur le budget européen de l’élargissement et de savoir qui va donner plus et qui va recevoir moins, est sans doute l’aspect qui a été le plus documenté par différents think tanks.

On sait ainsi que l’intégration de l’Ukraine, qui est prévue pour 2030, va bouleverser la Politique agricole commune (la PAC), puisque celle-ci consiste principalement à distribuer des aides financières aux agriculteurs en fonction de leur surface. Jusqu’à présent, la France, compte tenu de ses surfaces, était la première bénéficiaire de la PAC (et de loin). Selon un rapport commandé par le Parlement européen à l’Institut Jacques Delors, les choses changeraient substantiellement avec l’Ukraine qui prendrait la place de premier bénéficiaire. En appliquant les règles actuelles de paiement direct par hectare, l'Ukraine percevrait environ 7,8 à 9,3 milliards d'euros par an, un montant comparable à l'enveloppe française. La France, bien que moins touchée que l'Espagne ou l'Italie, verrait ses enveloppes pour l'agriculture et l'environnement réduites de près de 2 milliards d'euros, soit une baisse d'environ 18 %.

En matière de fonds de cohésion, c’est-à-dire les « aides européennes » (en réalité l’argent national avec un drapeau européen) à destination des régions françaises, ces fonds diminueraient de 600 millions d’euros. Ce recul des aides s'explique par un « effet statistique » : l'adhésion de pays dont le PIB par habitant est très faible fait mécaniquement chuter la richesse moyenne de l'UE. En conséquence, certaines régions françaises (tout comme en Espagne ou en Italie) seraient reclassées comme « plus riches » par rapport à cette nouvelle moyenne abaissée. Elles se retrouveraient ainsi au-dessus des seuils d'éligibilité pour les fonds structurels, ce qui les priverait de financements vitaux pour leur développement territorial au profit des nouveaux entrants.

La France toucherait donc moins d’argent… tout en contribuant plus. En effet, la contribution de la France au budget européen qui est déjà sur une trajectoire ascendante devrait atteindre 25,3 milliards d'euros en 2025, puis progresser fortement pour s'établir à 32,2 milliards en 2026 et 34,3 milliards d'euros en 2027.

La diplomatie française sait que le sujet est explosif, car politiquement injustifiable – surtout en période d’austérité. C’est pourquoi elle pousse à la création de nouveaux impôts européens pour soulager les budgets nationaux du coût d’absorption des nouveaux entrants. Pour l’instant, nos partenaires sont très divisés sur la question, et la plupart ne veulent même pas en entendre parler.

Le retour de la concurrence libre et non faussée à l’européenne

L’Union européenne et son marché unique fonctionnent comme une super zone de libre-échange sans barrière douanière, sans mesure antidumping et avec le moins de barrières réglementaires possible entre les États membres. Cela signifie qu’élargir à un nouvel État revient à conclure ce super accord de libre-échange avec cet État et, en ce qui concerne cette nouvelle vague d’élargissement, avec des États dont les travailleurs ont des salaires inférieurs à ceux de la Chine.

Concernant les Balkans occidentaux, un rapport de l’Assemblée nationale présentait le salaire minimum de ces pays.

En regardant ce tableau, on s’aperçoit que le rapport d’infériorité entre le salaire minimum français et celui de ces pays est de 4 à 5. Si l’on compare le salaire moyen (avant transferts sociaux) de ces pays, il est 3 à 5 fois inférieur au salaire moyen français, qui était d’environ 25 000 € en 2023.

Avec la Moldavie et l’Ukraine, l’écart est encore pire : un revenu médian annuel de 3 308 € (par personne) pour la Moldavie pour l’année 2023 et de 2 249 € pour l’Ukraine en 2021 (dernières données disponibles). À titre de comparaison, le revenu médian annuel en Chine (par personne) était d’environ 4 450 € en 2024 selon le bureau national des statistiques chinois.

Avec ses 40 millions d’habitants, l’Ukraine fournira à l’Union européenne un nouvel atelier et une nouvelle terre pour les délocalisations. Le scénario de 2004 et du premier élargissement risque de se répéter. Il y aura d’abord le « business » de la reconstruction, avant que les facteurs de production – c’est-à-dire les usines (ou ce qu’il en reste en ce qui concerne la France) – n'y soient délocalisés. En réalité, en 2004, ce n’est pas tant le phénomène des délocalisations qui a été important – ces dernières ont davantage eu lieu en Chine et en Asie du Sud-Est – mais celui des faillites pures et simples. En effet, comment être compétitif dans ces conditions ? On ne le peut pas, on délocalise si c’est possible, sinon on fait faillite.

Cet élargissement achèvera de rendre illusoire toute perspective de réindustrialisation en France. Pourquoi installer des usines en France quand il y a l’Ukraine et ses travailleurs qualifiés à 200 euros par mois ? Un tel écart de compétitivité-prix est impossible à combler.

Pas d’étude d’impact, pas de problème

L’idée est donc de passer du « Made in China » au « Made in Europe », ce dernier ne voulant pas dire pour autant « Made in France ». L’idée est donc d’avoir « la Chine à la maison » et de recréer une mini-mondialisation au sein des frontières européennes, ce qui était déjà le cas lors de la vague d’élargissements de 2004.

L’emploi et l’aménagement du territoire ne sont pas des considérations dignes d’intérêt ni pour la Commission européenne, qui mène les négociations de cet élargissement, ni pour le gouvernement français qui a donné mandat pour celles-ci. Comme en 2004, aucune étude d’impact en matière d’emploi ou de localisation des facteurs de production n’a été réalisée. Selon un rapport de l’Institut Jacques Delors de 2003, ce refus de savoir était volontaire. Il est probable qu’il en soit de même aujourd’hui puisqu’une telle étude rendrait impossible politiquement un tel projet politique.

Alors qu’en toute logique, la France devrait se protéger de ses voisins européens à bas coûts pour espérer relocaliser des usines, on prévoit au contraire de faire exactement l’inverse. Avec l’assentiment de notre diplomatie et de nos représentants, la concurrence à laquelle nos travailleurs et industriels sont exposés sera étendue à des pays encore plus pauvres. Un protectionnisme à l’extérieur des frontières européennes serait bienvenu, mais avec un effet limité puisque nos déficits sont pour la plupart intra-européens.

Il est même fort probable, cette fois-ci, que les délocalisations touchent aussi les usines implantées dans les pays de l’élargissement de 2004, comme la Pologne. La Pologne ainsi que la Hongrie, la Bulgarie et la Slovaquie font d’ailleurs déjà les frais de la concurrence ukrainienne sur le terrain agricole.

La question agricole ukrainienne

La question de la réduction de la PAC pour les agriculteurs français n’est pas le seul problème que l’Ukraine va poser. La concurrence directe des produits agricoles ukrainiens est peut-être un problème encore plus grand et déjà d’actualité. En effet, l’Union européenne, pour soutenir l’Ukraine après son invasion par la Russie, a conclu un accord de libre-échange intégral (ALEAC) avec celle-ci, c’est-à-dire zéro droit de douane et zéro quota, et sans que les produits ukrainiens n’aient à être aux normes phytosanitaires européennes. On a ainsi pu retrouver sur nos étals des œufs ukrainiens non conformes aux normes françaises.

Ce changement structurel a provoqué un afflux massif de produits ukrainiens sur les marchés limitrophes. Au lieu de simplement transiter vers l'Afrique ou le Moyen-Orient, une grande partie des stocks est restée bloquée dans les pays voisins. La concurrence des céréales ukrainiennes, produites sur des exploitations géantes, a fait chuter le prix du blé polonais.

Face à la gronde de leurs agriculteurs, la Pologne, la Hongrie, la Slovaquie et la Bulgarie ont pris des mesures unilatérales en avril 2023, totalement contraires aux traités européens, en interdisant l'importation de blé, de maïs, de colza et de tournesol ukrainiens. En 2024, des clauses de sauvegarde avaient été activées pour limiter les importations de produits ultra-sensibles (œufs, sucre, avoine, maïs, miel). Récemment, le 29 octobre 2025, une version modernisée de l'accord de libre-échange (ALEAC) est entrée en vigueur. Plus restrictive que les mesures d'urgence de 2022, elle rétablit certains quotas tout en imposant à l'Ukraine un alignement progressif sur les normes de production européennes.

Lorsque l’Ukraine sera membre à part entière de l’Union européenne, l’ensemble des mesures restrictives ou toutes autres mesures de sauvegarde seront interdites. Le choc pour l’agriculture française risque alors d’être extrêmement brutal.

L'Ukraine pèserait pour environ 20 % de la production de céréales de l'UE élargie, dont 15 % du blé et 49 % du maïs. La filière française de la betterave sucrière est particulièrement exposée. L'afflux de sucre ukrainien sur le marché européen a déjà contribué à une pression sur les prix et à une contraction prévue de la production française pour 2025/2026. Le secteur ukrainien de la volaille est quant à lui dominé par des firmes géantes verticalement intégrées, capables d'exporter des volumes massifs à des prix défiant toute concurrence pour les éleveurs français. Enfin, l’Ukraine est le premier fournisseur mondial d'huile de tournesol et produit du colza.

La menace pour l'agriculture française ne réside pas seulement dans les volumes, mais dans la différence radicale de structures d'exploitation. Le secteur ukrainien compte environ 110 « agro-holdings » géantes gérant des centaines de milliers d'hectares (moyenne comprise entre 479 et 649 ha par ferme commerciale contre environ 69 ha en France).

Moins d’aides, plus de concurrence, des prix de l’énergie en hausse, et entre-temps l’adoption de l’accord de libre-échange avec le Mercosur, l’agriculture française va au-devant de difficultés terribles.

De nouveaux transferts de souveraineté

Comme si tout cela ne suffisait pas, la liste des bouleversements pour notre pays ne s’arrête pas là. Il existe un relatif consensus au niveau des think tanks, des fédérations patronales et en particulier de l’ERT et d’une partie de la diplomatie européenne et française, selon lequel cet élargissement doit s’accompagner d’une réforme des traités européens pour éviter toute paralysie dans le processus de décisions.

Comme à chaque révision de traités depuis 1985, l’ERT est la fédération patronale la plus mobilisée pour influencer leur rédaction dans un sens toujours favorable aux grandes multinationales européennes. Dans un grand rapport de 2024 intitulé « Securing Europe’s place in a new world order – ERT Vision Paper 2024-2029 », l’ERT appelle à une plus grande centralisation des pouvoirs de la Commission européenne, en particulier en matière de conclusion d’accords de libre-échange et à la réduction du pouvoir des États membres d’adopter leurs propres lois. Il est suggéré que la Commission enjoigne aux États, via le semestre européen, de supprimer certaines de leurs lois nationales qui entraveraient la liberté de circulation des biens et services au sein du marché unique.

L’Allemagne, accompagnée par plusieurs autres États membres, pousse quant à elle un élargissement du vote à la majorité qualifiée en matière de politique étrangère, c’est-à-dire en matière de diplomatie. Cela signifie qu’un État minoritaire pourrait se voir imposer une position diplomatique à laquelle il ne souscrirait pas, et le cas échéant, l'entraîner dans une guerre à laquelle il n’a pas consenti.

Dans tous les cas, l’élargissement de l’Union européenne de 27 à 31 diluerait mécaniquement le poids de la France dans le vote des décisions au Conseil qui sont décidées à la double majorité qualifiée. Une directive ou un règlement n’est voté que s’il est voté par 55 % des États, soit pour le moment par plus de 15 États membres représentant plus de 65 % de la population européenne, soit 295 millions d’Européens.

Dans une UE à 31 intégrant le Monténégro, l’Albanie, la Moldavie et l’Ukraine, dont la population totale de 45 millions d'habitants viendrait se rajouter aux 450 millions d’Européens, la France, qui représentait 15,2 % des votes au Conseil, verrait ses voix réduites à 13,8 %. Et alors que la France avait 1 voix sur 6 au moment du traité de Rome, elle est passée à 1 voix sur 27 lors du traité de Lisbonne (soit 3,70 % des voix) et pourrait donc passer à 1 voix sur 31 (soit 3,23 % des voix).

Il est très probable que cet élargissement achève de déplacer le centre de gravité de l’Union européenne vers l’Allemagne, l’Autriche et peut-être aussi vers l’Italie, ces trois pays ayant des liens historiques avec les Balkans occidentaux et l’Ukraine. On peut donc imaginer de nouvelles alliances pivots autour des pays sur des dossiers où la France serait isolée, par exemple en matière de politique énergétique par rapport au charbon ou en matière d’Europe de la défense.

Un référendum sur l’élargissement en France ?

La France a donc, semble-t-il, tout à perdre de cet élargissement. La grande question est donc : aurons-nous un débat ? Serons-nous consultés comme le prévoit l’article 88-5 de la Constitution ? Cet article introduit en 2005 pour rassurer les Français sur l’élargissement de l’UE à la Turquie, prévoit en effet que par principe, tout élargissement de l’Union européenne doit être soumis à référendum. Mais lors de la révision constitutionnelle de 2008, cet article a été modifié pour prévoir que, par exception, le Congrès, c’est-à-dire l’Assemblée nationale et le Sénat, pourraient être consultés sur la question à la place du peuple. Compte tenu de l’évolution rapide du paysage politique français, il est difficile de prédire à ce stade quelle option sera privilégiée.

Article 88-5.

Tout projet de loi autorisant la ratification d'un traité relatif à l'adhésion d'un État à l'Union européenne est soumis au référendum par le Président de la République.

Toutefois, par le vote d'une motion adoptée en termes identiques par chaque assemblée à la majorité des trois cinquièmes, le Parlement peut autoriser l'adoption du projet de loi selon la procédure prévue au troisième alinéa de l'article 89.

[cet article n'est pas applicable aux adhésions faisant suite à une conférence intergouvernementale dont la convocation a été décidée par le Conseil européen avant le 1^er juillet 2004] 

Une autre chose est sûre : une campagne médiatique aura lieu pour minimiser les conséquences de cet élargissement sur le tissu économique et social français et le réduire à une pure opération géopolitique.

Si certaines voix se font trop critiques, il faudra alors s’attendre à un chantage émotionnel sur les valeurs européennes, sur le fait que « nous ne pouvons pas les laisser à la porte du club européen », que nous devons faire un «petit effort ». On entendra également que nous avons « un devoir » de solidarité vis-à-vis d’eux et qu’il serait absolument égoïste de leur refuser l’immense et incomparable bénéfice d’appartenir à l’Union européenne, quel qu’en soit le coût pour les Français. Finalement, on pourrait même entendre qu'en termes de PIB, ces pays ne pèsent pas grande chose et qu'il serait bien raciste de refuser. Tant pis pour les délocalisations, tant pis pour les faillites, tant pis pour le chômage, tant pis pour l’austérité.

Photo d'ouverture : Conclusions de la réunion hebdomadaire de la Commission von der Leyen de Kaja Kallas, haute représentante de l’Union et vice-présidente de la Commission européenne, et Marta Kos, commissaire européenne, sur le paquet élargissement 2025 (CE, Audiovisual Service, Union européenne 2025, photo : Lukasz Kobus).

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