Loi « ingérences étrangères » : une dérive totalitaire dangereuse pour tous les Français

Si la notion « d’ingérence intérieure », dont nous parlions récemment, est parfaitement ridicule et dangereuse, celle « d’ingérence étrangère » recouvre une réalité qui doit être prise au sérieux et traitée. Notre code pénal n’a pas attendu le débat actuel pour prévoir un grand nombre d’infractions en lien avec les ingérences étrangères et visant à les punir : sabotage, trahison, complot, intelligence avec une puissance étrangère…

D’autres dispositions relèvent de cette lutte, telles que celles concernant le contrôle des investissements étrangers largement étendu par le désormais fameux « décret Montebourg ». De même, la lutte contre les cyberattaques étrangères n’est pas une préoccupation nouvelle. En revanche, l’arrivée des réseaux sociaux a fait émerger une nouvelle crainte, pas totalement infondée, celle que des puissances étrangères puissent s’en servir comme vecteur pour en quelque sorte « pourrir » et polariser le débat public.

Le décret de 2021 sur les ingérences numériques étrangères

C’est d’ailleurs à cette fin qu’a été créé « Viginum » qui est le service de vigilance et de protection contre les ingérences numériques étrangères. Le mandat de ce service est clairement circonscrit aux opérations d’astroturfing menée en ligne par des acteurs étrangers. Viginum n’a, pour le moment, pas pour mission de détecter les campagnes menées par des acteurs français.

De telles campagnes sont menées par des bots (faux comptes contrôlés par un algorithme) et visent à faire émerger artificiellement une tendance ou un sujet sur un réseau et le cas échéant à le légitimer, comme ce fut le cas avec l’affaire des bots macronistes en 2017 et 2018. Il est donc plutôt sain que de telles campagnes de manipulation de l’information soient détectées et remontées aux autorités.

Ces autorités, en particulier les services de renseignement, ont fait savoir à la délégation parlementaire au renseignement (DPR) que les ingérences étrangères, en tant qu’actes de guerre hybride, étaient en train de devenir une menace permanente pour notre pays. Encore une fois, le constat ne saurait faire débat et la menace doit être prise au sérieux.

La loi de 2024 sur les ingérences et influences étrangères

C’est dans ce contexte que Sacha Houlié, député « Renaissance » et membre de la DPR, a déposé en 2024 une proposition de loi adoptée la même année visant à doter l’État, la HATVP (haute autorité pour la transparence dans la vie publique) et les services de renseignement de nouveaux moyens juridiques de lutte contre les ingérences étrangères. Cette « loi Houlié » reprend plusieurs recommandations faites dans le rapport qu’il avait lui-même rédigé en 2023 dans le cadre de la DPR.

Plusieurs mesures bienvenues, qui rompent avec la naïveté de l’époque précédente

Parmi les dispositions n’ayant pas suscité une polémique particulière figurent notamment la création d’un registre des « activités d’influence étrangère » sur le modèle de ce qui existait déjà aux États-Unis avec le Foreign Agents Registration Act, la transmission à la HATVP de la liste des dons et versements reçus de la part de toute puissance étrangère ou de toute personne morale étrangère (hors UE) aux think tanks et instituts, ou encore le contrôle par la HATVP (qui peut émettre un avis d’incompatibilité) des reconversions professionnelles d’anciens ministres, exécutifs locaux et membres d’autorités indépendantes qui présenteraient un risque en matière d’influence étrangère - et non d’ingérence étrangère.

Une remarque concernant le registre des agents étrangers : bien que public et en apparence extrêmement large car visant non pas les activités « d’ingérence » mais « d’influence », son intérêt est en réalité extrêmement limité puisqu'il exclut les personnes agissant pour le compte de l’UE ou d’un État membre de l’UE. Le choix a donc été fait par la majorité centriste de 2024 de refuser de cartographier des activités d’influence sur notre territoire de 26 États (et plus si élargissement) et de celle d’une administration supranationale, la Commission européenne, ayant de plus en plus les apparences et les pouvoirs d’un gouvernement.

C’est bien dommage quand on se rappelle le rôle des fondations politiques allemandes dans la manipulation de l’opinion publique française concernant le rejet du nucléaire dans les années 2010. Peut-être voulait-on éviter que ne se déclarent au registre à peu près tous les partis non souverainistes et un nombre incalculable de think tanks et associations.

Pour mémoire, un grand débat avait eu lieu à l’Assemblée nationale le 11 décembre 1978 pour savoir si les communications de la Commission européenne étaient de l’ingérence étrangère. La réponse donnée fut positive, la séance s’étant soldée par le vote à la majorité absolue, 246 pour, 124 contre, sous les applaudissements des bancs communistes et RPR d’une loi interdisant à la Commission européenne de financer et choisir elle-même l’agence de communication promouvant les premières élections européennes de 1979 (1).

Geler les avoirs des agents d’ingérence étrangère et des eurosceptiques ?

Au-delà de ces quelques mesures bienvenues, une a retenu notre attention : il s’agit du dispositif étendant la possibilité de geler les avoirs des personnes suspectées de préparer ou ayant préparé des actes de terrorisme à celles suspectées de préparer ou préparant « des actes d’ingérence étrangère ».

Pour comprendre à quel point cette mesure est attentatoire aux libertés, il faut savoir qu’une mesure de gel des avoirs, adoptée sans procès ni mandat d’un juge, permet sur simple décision du ministre de l’Économie, de bloquer tous les comptes bancaires (comptes courants, comptes d’épargne, assurances-vie, etc.) d’une personne donnée. C’est une forme de mort sociale privant un individu de tout moyen de paiement qui peut durer des mois (périodes de six mois renouvelables). Jusqu’à présent, elle ne pouvait viser que les personnes suspectées de terrorisme et leurs complices.

Pour une mesure aussi dangereuse pour les libertés, le B.A.-BA est en principe que son périmètre soit le plus strictement délimité et basé sur des critères objectifs pour éviter les décisions discrétionnaires, le « fait du prince » et limiter au maximum son risque d’instrumentalisation politique et de dérives. Ces principes qui apparaissent de bon sens et irriguent toute notre procédure pénale remontent au moins au XVII^e siècle : une définition claire de l’infraction, une interprétation stricte, un élément intentionnel et un élément matériel.

Le législateur français sait donc depuis environ trois siècles comment rédiger une disposition privative de liberté avec les garde-fous nécessaires, mais a priori pas la majorité parlementaire de 2024 qui a voté cette loi. Certes, nous ne sommes pas stricto sensu en présence d’une disposition pénale, et pour cause, il n’existe étonnamment pas de délit d’ingérence étrangère. Mais en pratique, la mesure de gel des avoirs en a la nature et correspond en tout point à une peine, car privative de liberté.

Nous arrivons donc au problème fondamental de ce nouveau dispositif : il est tellement large dans son champ d’application qu’il peut virtuellement concerner à peu près tout le monde, les Français comme les personnes de nationalité étrangère, et notamment les personnes coupables d’euroscepticisme revendiqué !

Regardons cela. Un « acte d’ingérence » est défini par l’article L. 562-1 1 bis du code monétaire et financier (CMF) comme un « agissement commis directement ou indirectement à la demande ou pour le compte d'une puissance étrangère et ayant pour objet ou pour effet, par tout moyen, y compris par la communication d'informations fausses ou inexactes, de porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation, au fonctionnement ou à l'intégrité de ses infrastructures essentielles ou au fonctionnement régulier de ses institutions démocratiques ».

Cette définition est déjà en soi relativement large, mais doit être lue conjointement avec au moins deux autres dispositions. Il faut d’abord considérer la disposition qui définit les personnes susceptibles de faire l’objet d’une mesure de gel, puis celle qui définit « les intérêts fondamentaux de la Nation ».

Ainsi l’article L. 562-1-2 du CMF prévoit « qu’aux seules fins de prévenir la commission d'actes d'ingérence, le ministre chargé de l'économie et le ministre de l'Intérieur peuvent décider conjointement, pour une durée de six mois renouvelable, le gel des fonds et des ressources économiques : qui appartiennent à, sont possédés, détenus ou contrôlés par des personnes physiques ou morales ou tout autre entité qui commettent, tentent de commettre, facilitent ou financent des actes d'ingérence, y incitent ou y participent ».

Des intérêts fondamentaux de la Nation pas si fondamentaux ?

S’agissant des intérêts fondamentaux de la Nation, il en existe deux définitions. Celle du Code pénal et celle du code de la sécurité intérieure. En l’espèce, c’est celle du code de la sécurité intérieure qui s’applique, car celle du Code pénal ne s’applique qu’au… code pénal, ce que confirment les travaux préparatoires de la loi.

Ainsi, selon l’article L. 811-3 du code de la sécurité intérieure, constituent notamment les intérêts fondamentaux de la Nation :

1° L'indépendance nationale, l'intégrité du territoire et la défense nationale ;

2° Les intérêts majeurs de la politique étrangère, l'exécution des engagements européens et internationaux de la France et la prévention de toute forme d'ingérence étrangère.

Tout d’abord, on notera que la politique étrangère du gouvernement est considérée comme un « intérêt fondamental de la Nation ». Le problème, c’est que les politiques étrangères ne sont pas fondamentales au sens où elles ne sont pas immuables, elles peuvent évoluer voire radicalement changer au fil des gouvernements successifs. À ce titre, elle ne figure pas dans la définition pénale des « intérêts fondamentaux de la Nation » qui est fondée sur des critères plus objectifs tels que la « sauvegarde de l’intégrité du territoire ».

Or, tout critère figurant dans cette liste (du code de la sécurité intérieure) peut déclencher un arsenal liberticide à la fois de surveillance mais aussi répressif avec la mesure de gel des avoirs (voir plus bas). On comprend donc le problème de subordonner le déclenchement de telles mesures à des critères aussi changeants que celui « d’intérêts majeurs de la politique étrangère ». En effet, ceux qui se réjouissent des mesures dont fait actuellement l’objet Xenia Fedorova pourraient demain être les prochains en cas de revirement doctrinal de la France en matière de politique étrangère. Les gouvernements passent mais les instruments restent...

La consécration dans notre droit d’une « raison d’État européenne »

Un autre élément interpellant de cette définition est le rattachement (juridique) de « l’exécution des engagements européens » de la France aux intérêts fondamentaux de la Nation. Cette notion d'« exécution des engagements européens » fait référence au respect des traités européens (traité de Lisbonne ou encore Pacte de Stabilité) par la France.

On notera que ce nouvel « intérêt fondamental » est parfaitement contradictoire avec celui « d’indépendance nationale » puisque les traités européens ont opéré de nombreux transferts de souveraineté et fortement limité la souveraineté du Parlement français. Ces deux intérêts sont donc en contradiction totale. On ne peut promouvoir simultanément l’indépendance nationale et le respect de traités dont l’objet même est d’organiser la dépendance ou l’interdépendance nationale.

Cette définition très critiquable des intérêts fondamentaux de la Nation consacre donc dans notre droit une forme de « raison d’État européenne ».

À ce titre, plusieurs députés, à la fois en 2015 quand cette définition des « intérêts fondamentaux de la Nation » a été introduite par la loi « renseignements » et en 2024 quand elle a été modifiée, ont fait valoir que cela risquait d’incriminer les personnes eurosceptiques et qu’il fallait donc retirer cette référence aux « engagements européens », ce que la majorité de l’époque (socialiste en 2015 et macroniste en 2024) a refusé de faire.

À titre d’exemple, en 2015, le député PS Pascal Cherki s’amusait du fait que son vote contre le TSCG (traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance) violait les intérêts fondamentaux de la Nation et, à ce titre, pouvait déclencher une série de conséquences regrettables.

Une « raison d’État européenne » qui peut déclencher un arsenal de surveillance et de répression

En effet, la remise en cause de ces intérêts fondamentaux de la Nation déclenche la compétence des services de renseignements français (ex. : DGSI, DGSE) pour la mise en place de mesures de surveillance (écoutes téléphoniques, sonorisation…) et notamment celle de la surveillance algorithmique. Sur le plan juridique, il existe donc un fondement à la surveillance des personnes appelant la France à ne pas respecter ses engagements européens. Ce n’est que du droit, ça ne veut pas dire que les services de renseignement le font ou vont le faire, mais cela veut dire qu’ils peuvent le faire.

Mais donc au-delà des mesures de surveillance, la remise en cause du respect par la France des traités européens semble pouvoir fonder juridiquement une mesure de gel des avoirs au titre de la réglementation sur la prévention des ingérences étrangères. En effet, si on met bout à bout les différentes dispositions qui nécessitent une lecture combinée et indissociable, on obtient la chose suivante :

Aux seules fins de prévenir la commission d'actes d'ingérence, le ministre chargé de l'Économie et le ministre de l'Intérieur peuvent décider conjointement, pour une durée de six mois renouvelable, le gel des fonds et des ressources économiques qui appartiennent à, sont possédés, détenus ou contrôlés par des personnes physiques ou morales ou toute autre entité qui commettent, tentent de commettre, facilitent ou financent des actes d'ingérence, y incitent ou y participent, c’est-à-dire des agissements commis directement ou indirectement à la demande ou pour le compte d'une puissance étrangère et ayant pour objet ou pour effet, par tout moyen, y compris par la communication d'informations fausses ou inexactes, de porter atteinte au respect des engagements européens de la France.

L’absence de critère d’intentionnalité à la définition des « actes d’ingérence »

Ce qui est notable dans cet ensemble de dispositions, c’est qu’il n’y a aucun critère d’intentionnalité. Pourtant, un tel critère a été ajouté expressément par les mêmes parlementaires au sein de la même loi dans la définition des « activités d’influence étrangère » pour circonscrire les personnes devant se déclarer au registre des agents étrangers. Et sur le plan rédactionnel, un tel ajout est simple. Le fait d’entretenir le flou semble donc tout à fait volontaire.

En outre, en matière de police administrative, le critère d’intentionnalité n’est pas nécessairement une condition pour établir le manquement d’un individu. C’est le cas par exemple des manquements à la réglementation financière qui ne nécessitent pas une telle intentionnalité pour être constitués et sanctionnés par l’Autorité des Marchés Financiers (AMF).

Ainsi, une telle définition permet théoriquement et juridiquement de geler les avoirs de toute personne remettant en cause le respect par la France des traités européens, soit à peu près toutes les organisations et tous les militants souverainistes du pays. Dans la mesure où aucun critère d’intentionnalité n’est prévu dans le texte, ils pourraient être accusés de faciliter/inciter/participer, sans le savoir, pour le compte d’une puissance étrangère, au non-respect par la France de ses engagements européens. La communication d’informations fausses ou inexactes n’aurait même pas besoin d’être invoquée ou établie puisque la remise en cause des engagements européens constituerait en elle-même une atteinte aux « intérêts fondamentaux de la Nation ».

Est-il imaginable qu’un jour un exemple soit fait et qu’une mesure de gel des avoirs soit prononcée contre une figure militante souverainiste pour discipliner les autres ?

Le souverainisme comme nouvelle circonstance aggravante pour les plus hautes autorités de l’État

Cette hypothèse est peut-être moins fantaisiste qu’elle n’y paraît puisqu’il a déjà été considéré par la justice que l’euroscepticisme était une circonstance aggravante.

En effet, la Cour administrative d’appel de Versailles dans un arrêt du 9 avril 2026 a validé le refus d’une habilitation « Très Secret » opposé à un candidat à un poste d’enquêteur au sein du service de la DGSI chargé des enquêtes d’habilitation. La cour a estimé que son environnement familial à l’étranger et son rôle actif dans un mouvement souverainiste (l'association « Front Populaire ») pouvaient être regardés comme révélant des vulnérabilités susceptibles de créer un risque pour la défense et la sécurité nationales. L’arrêt nous en apprend plus sur le rejet de l’habilitation par le ministre :

« Pour refuser l’habilitation sollicitée, le ministre s’est appuyé, notamment, sur une note des services de renseignement versée au dossier par l’administration. Il en ressort notamment qu’au terme de l’enquête administrative initiée par le service, il est apparu que l’environnement de l’intéressé, de nationalité franco-marocaine, était susceptible, à plusieurs égards, de l’exposer à des pressions extérieures, dès lors que M. B… entretient des liens étroits avec la majorité des membres de sa famille résidant à l’étranger, et qu’il est engagé, depuis 2020, au sein d’un mouvement politique souverainiste, qui défend des idées hostiles à l’Union européenne et qui remet en cause la position internationale de la France en matière de défense. Cette note relève que l’intéressé occupe une place centrale au sein de ce mouvement, et qu’il a participé activement à la communication de ce dernier sur les réseaux sociaux. »

La Cour administrative d’appel conclut :

« Dans ces circonstances, quand bien même il a donné toute satisfaction lors d’un stage effectué au sein du ministère des armées et qu’il se serait engagé depuis lors pour d’autres causes politiques, compte tenu de la présence de membres de sa famille à l’étranger, ainsi que de son engagement et de ses fonctions associatifs à la date de la décision en litige, l’administration a pu, sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation, regarder l’intéressé comme étant susceptible de présenter des vulnérabilités et estimer que la connaissance d’informations ou supports classifiés par ce dernier générait un risque pour la défense et la sécurité nationale. »

Cette décision nous dit énormément de choses. D’une part, que le soutien à la construction européenne est un critère de recrutement au sein des services de renseignements ou du moins l’absence de militantisme pour la souveraineté nationale, d’autre part que le souverainiste est bien perçu comme problématique et même une vulnérabilité. Traduisons : un traître potentiel ! Cette doctrine de recrutement qui vise à écarter les éléments souverainistes au plus haut niveau de l’État et qui plus est dans les services de renseignement qui disposent de pouvoirs considérables a de quoi largement inquiéter.

À bien y regarder, il ne nous paraît donc plus si fou d’imaginer que des militants souverainistes fassent un jour l’objet de mesures de surveillance et, pourquoi pas, une mesure de gel de leurs avoirs pour le seul motif qu’ils préfèrent que la France soit seule maîtresse de ses lois.

Les étonnantes raisons de la non-censure par le Conseil constitutionnel

Mais pourquoi une telle mesure n’a-t-elle pas fait l’objet d’une censure par le Conseil constitutionnel ? Qu’a-t-il bien pu se passer ? Il y a bien eu une saisine par les députés de la France Insoumise en 2024. Mais pour comprendre ce qui est arrivé, une chronologie fine des événements est nécessaire.

Le mercredi 5 juin 2024, la loi est définitivement adoptée par l’Assemblée nationale. La France Insoumise commence à rédiger dès le vendredi 7 juin une saisine du Conseil constitutionnel en vue de son dépôt le lundi 10 juin. Mais, le dimanche 9 juin 2024, les élections européennes avaient eu lieu et, comme l’histoire le retiendra, Emmanuel Macron avait dissous l’Assemblée nationale le soir même. Ainsi, lorsque Mathilde Panot a formellement déposé la saisine relative à la loi, elle n’était plus députée. Le Conseil constitutionnel a donc rendu une décision d’irrecevabilité assez logique.

Une fois réélue, Mathilde Panot a, le 11 juillet 2024, de nouveau déposé au nom de 60 députés la même saisine qui n’avait pas pu être examinée au fond par le Conseil constitutionnel.

Dans une seconde décision, beaucoup plus critiquable, le Conseil constitutionnel a estimé qu’il avait déjà été saisi de la loi et que dès lors il ne saurait rendre une décision sur une loi qu’il avait déjà examinée. Cette interprétation, fondée sur une jurisprudence de 2001, est contestable. En l’espèce, le premier contrôle de la loi n’avait pas porté sur le fond. La jurisprudence invoquée visait à empêcher des saisines successives destinées à retarder la promulgation d’une loi, alors que la seconde saisine de 2024 tendait à obtenir un contrôle de fond qui n’avait jamais eu lieu.

Le Conseil constitutionnel se justifie en disant qu’un recours via une QPC (question prioritaire de constitutionnalité) sera toujours possible, mais un tel recours suppose un contentieux, or une mesure de surveillance par les services de renseignement ne débouche pas nécessairement sur un contentieux. Or sans contentieux, pas de QPC. En revanche, la mesure de gel des avoirs pourra faire l’objet d’un contentieux, et il est probable que Xenia Fedorova conteste l’arrêté dont elle fait l’objet devant le juge administratif mais aussi devant le Conseil constitutionnel.

Pour que la question soit portée une nouvelle fois devant « les Sages », celle-ci devra passer le double filtre du tribunal administratif et du Conseil d’État, qui devront juger si la question de la constitutionnalité du dispositif de gel des avoirs de la loi « ingérences étrangères » est à la fois nouvelle et sérieuse. Ces conditions nous paraissent évidemment remplies, et sauf à ce que Mme Fedorova n’exerce pas ce recours, il sera très intéressant de voir comment se positionne le Conseil constitutionnel sur cette question.

En cas de non-censure ou de non-contrôle, seul l’avenir nous dira si nous avons eu raison de nous inquiéter de ce nouveau dispositif.

Notes

(1) Le texte ne verra jamais le jour car le gouvernement Barre, battu le 11 décembre, ne laissera jamais le texte revenir au Sénat.

Photo d'ouverture : Extrait de séance de l’Assemblée nationale sur la proposition de loi « Prévenir les ingérences étrangères en France » du 26 mars 2024